2008年全球金融危机后，国际社会对系统性金融风险应对机制和金融稳定治理框架进行反思和改革，构建了微观监管和宏观审慎并举的金融监管框架，凸显信用风险和资本金的重要性，同时，深化了货币政策与金融稳定政策的内在统筹机制，并着力完善问题机构处置机制，为危机后国际金融稳定提供了保障。但是，2023年美欧银行业风险演进显示，机构破产不是源于信用风险而是利率风险，以资本金为核心的监管有效性存在一定缺陷，货币政策调整对金融稳定产生显著冲击，问题金融机构处置出现政府强力干预的趋势。美欧银行业风险凸显全球金融危机后构建的风险应对、问题金融机构处置和金融稳定治理的政策框架仍有待改进。未来需要强化货币政策与金融稳定政策的再权衡，加强金融监管体系与机构风险管理的匹配性，考虑以资本金为核心的微观监管和宏观审慎的潜在不足，同时需进一步优化问题金融机构救助中的政府职能与市场职能。2023年3月份以来，以硅谷银行、签名银行、瑞士信贷、第一共和银行等破产或被收购为代表的美欧银行业风险暴露，演化成了2007-2008年全球金融危机以来重大的银行业风险事件，一度引发国际社会的广泛警觉。在美欧政策当局的强力救援下，美欧银行业系统性风险威胁实质性降低，中短期内继续升级为系统性风险的概率较小。即便如此，美欧银行业风险值得从金融稳定机制或金融监管制度完善的角度深入分析并汲取教训。一、美欧银行业风险演进与救助2023年3-5月美欧银行业风险暴露具有市场预期逆转快、风险暴露速度快、市场冲击较显著等特征，是全球金融危机以来较为凸显的风险事件。本轮美欧银行业风险暴露具有一般银行业危机的普遍性，但也具有全球金融危机后显著的特殊性。存款流出挤兑引致负债端崩溃是本轮美欧银行业风险暴露的表征，也体现了银行业风险暴露和挤兑等普遍性特征。美欧银行业风险演进主要有三个特殊性。第一，安全优质资产引致风险溢出。比如，美欧快速加息后美国国债等“无风险资产”演变为高风险资产。第二，资产负债错配引致流动性风险。由于问题金融机构资产端和负债端的风险交织传染，机构流动性陷入枯竭并形成负反馈，最后导致问题机构破产。第三，利率风险而非信用风险是本轮金融风险被触发的主要原因。本轮美欧银行业风险暴露与2008-2009年全球金融危机期间问题金融机构资本充足率偏低、杠杆率偏高、过度冒险等情况存在实质性差异。美国金融管理当局进行有效救援。本轮救援具有金融风险应对处置的一般性举措，同时，也有特色化的救助举措。一般性政策举措包括流动性支持、重组与恢复等举措。在特色化救助举措方面，主要涉及例外条款下的担保和行政干预。联邦存款保险公司利用“系统性风险例外”条款，为硅谷银行和签字银行的所有储蓄提供全额保障。瑞士政府同样承诺对瑞士信贷储户提供全额保障。这与全球金融危机期间不救援原则具有巨大的差异性。二、美欧银行业风险暴露与金融监管反思美欧银行业风险暴露大概率上不会进一步演化升级为系统性风险，但是，美欧银行业风险直接暴露了全球金融危机以来金融监管体系和金融稳定治理框架等存在的不足或问题。需要着重考虑微观监管和宏观审慎政策构建、货币政策与金融稳定政策统筹以及问题金融机构处置机制等的改革与完善。（一）微观监管与宏观审慎微观监管以信用风险为主。最低资本金要求、外部监管和市场约束成为银行监管的“三大支柱”。巴塞尔资本监管体系具有三个重要的特征：第一，信用风险的主导性较为凸显；第二，资本金是核心监管指标；第三，风险资产计量是关键。金融危机后，一级资本充足率从4%提高至6%，信用风险防控要求被强化，同时杠杆率和流动性等监管要求加强并设立了杠杆比率、净稳定资金比例等监管指标。《巴塞尔协议III》是一个以信用风险防控为主导、以资本金监管为核心举措、兼顾杠杆率和流动性等要求的微观监管框架。宏观审慎政策仍以资本金为核心工具。2008年全球金融危机后宏观审慎政策成为最重要的政策选择，维持金融系统整体稳定成为宏观审慎政策的首要目标。国际货币基金组织（IMF）等从提高金融系统抗风险能力、防止时间维度系统性风险和防止空间维度系统性风险三个方面对宏观审慎政策目标及政策予以界定。一是在系统性风险评估、监测和防控上表现为以信用风险为核心的资本金要求和以资本金为核心的风险管理逻辑；二是在时间维度的系统性风险防控方面，突出逆周期资本的应用；三是在空间维度的系统性风险防控方面，强调系统重要性的应对。2023年美欧银行业是以利率风险为主的风险暴露。本轮美欧银行业风险暴露与2008-2009年全球金融危机期间问题金融机构资本充足率偏低、杠杆率偏高等情况存在着实质性差异。美欧银行业整体对信用风险管理及资本金充足率管理是稳健合规的，本轮美欧银行业危机并非主要是金融机构自身过度冒险所引致的，信用风险俨然不是本轮美欧银行业风险暴露的主因，而美联储利率调整是风险暴露的主因。这说明以信用风险为核心、以资本金为核心的宏观和微观监管政策有效性或针对性不充分。（二）货币政策与金融稳定政策的统筹平均通胀目标制的实施。2015年后，杰克逊霍尔共识又盛行起来，金融稳定政策框架相对被弱化，美国货币政策目标更多考虑物价稳定和充分就业，对金融稳定充满信心。美联储认为，以零利率、负利率和量化宽松政策为代表的非常规、扩张性货币政策可有效缓释风险、提振经济复苏，且不会引发显著的通胀压力。2020年8月美国正式推出平均通胀目标制，希望通过物价跨期平均甚至“超调”来实现复胀以更好促进就业。但是，美欧货币政策目标更多倾向于充分就业且实施极为宽松的政策举措，为后续通货膨胀“失锚”埋下货币种子。货币政策成金融稳定的冲击因素。由于多重因素的影响，2021年中期后，美国物价水平开始上扬，迅速改变市场对低通胀的预期。2022年6月美国消费者价格指数（CPI）高达9.1%，这已严重偏离平均通胀目标制的“均值”目标，甚至面临显著的“脱锚”风险。为了捍卫通胀稳定，美欧货币当局不得不以快速的政策转向和强悍的政策力度来重塑抑制通胀的政策信心。从2022年3月至2023年9月美联储加息11次后，通胀压力可能迫使美联储继续加息并将高利率维持较长时间。无风险资产成为风险资产。美欧持续加息引致美国国债收益率上升，显著改变金融资产秉性，金融机构持有的无风险资产或低风险资产。由于利率上升、国债收益率上升使资产端无风险资产变成风险资产，触发资产负债错配严重恶化。一是资产价格波动性加剧；二是金融机构将被迫面对资产减计压力和资本补充压力；三是流动性存在内生紧缩螺旋；四是新增融资可得性将更困难，且成本将保持高位。（三）问题金融机构救助与处置问题金融机构救助与处置是每一次金融风险暴露的基本任务。2023年美欧银行业风险暴露既有瑞士信贷这等系统重要性机构的救助和处置，又有硅谷银行、第一共和银行、签名银行等中小银行的救助和处置。美欧银行业的救助和处置又显示出新的特点。“例外式”风险管理与“兜底式”行政干预。问题银行处置主要由紧急贷款、担保、资产托管、处置与重组、资本注入、行政干预以及其他政策（比如窗口指导）等政策类别所组成。经过各国风险事件应对和监管机构总结，处置与重组是问题银行救助的核心举措，大致可以分为内部救助和外部救助。2023年美国银行业风险的应对中，出现了三个重大的新变化。一是对银行业风险进行提级管理，对硅谷银行、第一共和银行等的风险暴露采用“系统性风险例外”条款进行应对和处置。按照美国金融监管框架，硅谷银行等并不是美国和全球系统重要性银行。二是采用多项行政干预而非依托市场机制来进行风险应对和机构处置。三是本轮救助打破了风险共担原则，政府直接采取“兜底”举措保障储户权益。美欧这种“例外式”“兜底式”救助是美欧一种新的金融风险应对现象。客观的，这种应对方式具有三个重要的优势：一是决策速度非常快。二是针对性非常强。三是市场信心修复非常显著。但是，这种“例外式”“兜底式”举措会放大道德风险这一传统问题，另外，可能会使得政府责任无限扩大，市场出清机制被弱化。三、未来金融监管体系的演进趋势（一）美欧银行业风险演化为系统性风险的可能性较小美欧银行业风险暴露是全球金融危机以来较为显著的风险事件，引发了国际金融市场的波动。笔者认为，美欧银行业风险的确存在进一步深化的可能性，但是，美欧金融管理当局对风险应对处置较为有力，风险应对针对性和有效性较强，美欧“例外式”风险管理和“兜底式”行政干预使金融风险迅速缓释甚至出清，美欧银行业大概率不会引发系统性风险，爆发新一轮金融危机的可能性不大。（二）货币金融体系演进对金融监管提出新要求美欧货币金融体系演进对金融监管体系提出新的要求。一是金融监管体系需要更多考虑宏观经济政策特别是货币政策对金融机构、市场和系统的稳定性冲击，特别要着重防范货币政策转换和利率调整等的潜在风险。二是金融监管体系需要更多考虑央行资产负债表操作的潜在冲击。三是金融监管体系特别是发展中国家需要更多考虑外溢性冲击，需要注重金融机构和整个经济体的汇率风险、债务风险以及潜在的债务货币“双危机”威胁。最值得关注的是，国际社会构建的以信用风险为主导、资本金监管为核心的微观监管，以及关注系统稳定和系统重要性的宏观审慎监管及其以资本金为核心的监管架构，需要进行反思和改进，以提高对包括利率风险或其他政策风险的监管反应能力和稳定保障能力。（三）政府将在金融风险应对中发挥更重要作用政府将在金融风险应对和问题机构处置中发挥更加主导的作用。美欧银行业风险救助和处置中，金融管理当局承担了主导功能，而市场化处置机制则没有发挥核心作用。一定程度上，美欧处置金融风险的方式类似于中国金融风险处置中的“刚性兑付”或“政府兜底”。美欧金融风险应对和机构处置的超预期举措严格意义上是更加凸显政府救助职能，而弱化了市场机制的应有作用。从趋势上判断，预计未来美欧政府将在风险应对和机构处置中发挥更重要的作用。四、结论与启示虽然美欧银行业风险演进为系统性金融风险的可能性较小，对中国金融稳定的影响较为有限，但是，对中国优化金融稳定和发展新机制提供了重要的借鉴。当然，中国金融风险的来源和美欧可能存在显著的差异，金融监管改革优化还要考虑中国国情的基本情况和现实约束，构建具有中国特色的现代金融监管体系。（一）防范货币政策对金融稳定溢出冲击统筹货币政策与金融稳定政策，防范货币政策可能的负面溢出效应。中国要以美欧教训为警戒，充分认识货币政策具有潜在的金融风险外溢性，比如过度宽松或过度紧缩都潜藏重大风险外溢性，着力处理好货币政策与金融稳定的内在关系。在调整货币政策时应根据经济周期、结构调整和金融体系变化有序实施，要着重考虑货币政策对金融稳定的溢出效应，避免货币政策转向所产生的负面作用。（二）加强和完善现代金融监管补足监管短板，加强和完善现代金融监管。国际社会以信用风险为核心的风险管理框架和以资本金为核心的风险应对逻辑未能有效应对利率风险，这反映了包括中国在内的国际社会所构建的银行业监管体系和宏观审慎管理框架存在短板。中国需要进一步完善微观监管和宏观审慎政策框架。一是构建更加完善的风险识别和应对机制，防范基准利率变化以及其他经济政策变量可能引发的金融资产定价机制扭曲。二是优化资产质量管理规范，针对中国金融机构资产配置潜藏的特殊性，着重对金融机构资产总量、构成和风险计量等进行专项检查，对可供出售金融资产、持有到期金融资产等特定账户进行客观有效评估。三是及时动态地做好银行压力测试，完善金融机构常规性压力测试的要求和标准。四是加强和完善现代金融监管，深化金融监管体系改革，构建机构监管、行为监管、功能监管、穿透监管等相融合的监管体系。五是吸取美欧教训，对同样实施以信用风险为主导、资本金为核心的中国微观金融监管体系进行优化，将货币政策操作、重大政策指标等纳入金融监管体系之中并考虑设置相应的监管指标。（三）完善问题机构处置机制稳字当头，优化政府功能，统筹政府与市场关系，完善问题机构处置机制，防范问题机构风险升级传染。一是将问题机构处置放在更加重要的政策优先级上。二是针对问题银行处置，要有果断的政策反应、充分的管理权限、匹配的政策工具、足够的资金支持和通畅的市场沟通，必要时迅速引入系统性风险应对机制。三是加快风险应对和机构处置法律建设和机制改革，夯实法律与制度基础，提升风险应对和机构处置的及时性、果断性和针对性。（四）优化金融风险应对和机构救助功能有效统筹政府与市场关系，注重政府政策救援层次性，优化外部救助退出机制。一是充分评估问题机构外部救援必要性。二是注重政府行政干预和外部救助的适宜度。政府救助问题金融机构时要有效遏制风险传染，同时更要考虑政府救助是否破坏市场机制。三是要充分考虑外部救援的潜在风险和退出机制，当涉及机构收购重组时需要警惕该行为潜在的风险扩大效应；当涉及公共资金参与救助时需考虑公共资金安全性以及未来的退出机制。四是强化金融消费者或金融投资者的权益保护，特别是要强化存款保险制度以及特别情况下政府资源在金融消费者权益保护中的地位和作用。文章来源：“国际经济评论”微信公众号