相比起外商直接投资审查，对外投资审查远远更激进。而且，作为维护经济安全的手段，对外投资审查可以算得上是新事物。最近，欧盟在被称作为“烫手的山芋” 的该新事物上迈出了第一步。1月24日，欧委会发布了经济安全一揽子计划，其中就涉及监测和评估对外投资可能带来的风险。与此同时，欧委会发布了《对外投资白皮书》（以下简称“白皮书”），接下来将历经征询公众意见、成员国对对外投资进行监测和评估、对外投资风险评估三个阶段，最后由欧委会提交应对政策建议，整个过程将持续到2025年。早在欧委会的2023年工作计划和经济安全战略文件中，欧委会已经预告了重新审视对外投资审查作为维护经济安全手段的必要性。而此次评估对外投资风险提上日程，就是为日后的对外投资监管政策铺平道路。根据欧委会收集到的数据，在2013年到2022年期间，欧企在第三国的收购和兼并交易约12800起，金额达1.4万亿欧元，风险投资共26000起，金额达4.08亿欧元。这两类投资的最大目的国为美国和英国，两者占总交易量的一半以上、总资金额的约70%。白皮书称，从地缘战略的角度来看，欧盟并非第一个考虑出台对外投资监管政策，像日本和中国这样的国家已经对对外投资进行控制，而美国则正在建立相关的框架。过去的几年，一些国家的经济安全政策无论在程度和范围上，还是工具更新上都发生了变化。按照智库MERICS的观察，传统的经济安全政策是防御性的，应对的是能威胁到国家安全的贸易和投资，比如武器出口，或者外商在另一国投资军事生产。而目前的发展态势为转向主动进攻性的政策，且结合了经济安全和韧性，不仅不让自己暴露在安全风险之下，也确保其经济能够抵御冲击和第三国的武器化。在2017年到2022年期间，一些国家强化了防御性和进攻性的经济安全政策。自2017年以来的防御性政策包括外商直接投资审查、出口管制、网络安全和数据保护，而进攻性政策包括制裁和供应链韧性。2023年的发展趋势包括进一步加强供应链韧性、如何防止和应对经济胁迫、对外投资审查、经济安全计划的制度化。在欧盟众成员国中，德国在考虑监管对外投资上走在了最前列。其《中国战略》的外交部版本曾称，如何对德企或欧企于安全至关重要的在华投资进行审查，德国将对此进行研究，并建立合法条件。而最终版中关于对外投资的内容称，“关于对外投资相关风险的适当应对措施可能相当重要，以此作为现有的、有针对性的对内对外投资的监管工具的补充。欧盟委员会宣布，将研究为应对向第三国投资的相关安全风险可能采取的措施。德国政府将积极参与这一程序。德国政府为此将从国家安全的角度做出独立分析，并与经济界及国际和欧洲伙伴展开相关交流”。此处并没有提到中国。德国已经采取了一系列措施试图降低中国作为投资目的地的吸引力、疏导德企在华投资。2022年5月，德国经济部以人权为由拒绝批准某德企在华投资的政府担保延期申请。德国政府从积极推动《中欧全面投资协定》，到成员国中第一个出台《中国战略》、在对外投资监管上跃跃欲试，已经发生了180度的转变。当然，欧盟的白皮书中并没有提到中国。我在《欧盟经济安全战略背后的趋势、所指和障碍》和《欧盟为何最先在包括AI在内的四个技术领域寻求去风险？》均提到过，欧盟的经济安全政策和文件都宣称以country-agnostic的方式出现，但摆脱不了“没有提到中国，但指向中国”的“嫌疑”。经济安全政策的必要性，和以对外投资审查作为保证经济安全的手段的必要性，其实是两个问题。在前一个问题上，欧盟内部市场专员布雷顿如此表述，维护我们的经济安全是一切提高竞争力的措施的一个前提条件。而对于后者，白皮书称，欧企在先进技术上的对外投资可能引发技术和知识泄露的风险，该先进技术可能提高某国的军事和情报能力，而该能力可能会被用于威胁国际和平和安全。白皮书认为，在技术泄露风险可能性上，对外投资、出口和外商直接投资是均等的。欧盟已经存在针对两用物项的出口管制措施和外商投资审查机制，但是敏感技术仍然可以通过对外投资的方式发生泄露，欧盟甚至都没有在对这样的对外投资进行监测，更谈不上有效控制了。总之，欧委会认为，在先进技术泄露风险上，对外投资存在漏洞。白皮书称，监测是否首先集中在最敏感的技术和知识领域，比如先进半导体、人工智能、量子技术和生物技术，将征询相关意见。欧盟和成员国对这些技术所涉及的风险正在进行评估，而评估内容也包括对外投资可能造成的技术泄露进行初步判断。2023年10月，欧委会建议与欧盟成员国共同对先进半导体、人工智能、量子技术和生物技术四个技术领域进行风险评估，之所以选定该四种技术，在于这些技术“在技术安全和技术泄露上很可能存在最敏感最紧迫的风险”。对外投资审查之所以被人称作为“烫手的山芋”，除了因为其作为经济安全政策手段的激进，还在于它在欧盟境内执行上的难度。欧盟层面的对外投资监管意味着，在负责贸易的欧委会和独立决定投资和安全政策的成员国之间，将发生一场权力博弈，也意味着，对外投资审查还会挑战自由市场原则和观念、冲击经济和安全之间的界限。文章来源：FT中文网